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      如何和諧有序地推進“城中村”三舊改造
      發布日期:2012-02-21
       

      “三舊改造”,是廣東獨有的一個新名詞。自2009年開始,整個廣東大地乘著“三舊改造”新政的東風,牽起了一場轟轟烈烈的“三舊改造”運動,其中尤以“城中村”改造作為“三舊改造”工作的主力重點。廣州作為省會,早在2000年就開始按城鄉一體化的要求有計劃地對城中村進行改造,力爭將臟亂無序的傳統舊村改造為現代化的文明新城區。城中村改造是廣州市經濟發展和城市化高速發展中最為重要、最為關鍵、最為突出的問題。雖然近年來廣州市加快了城中村改造的步伐,城市面貌發生了巨大的變化,但全面完成城中村改造工作,仍然任重而道遠。順利推進城中村改造工作事關重要,而有關城中村改造的經驗與方案是城中村改造中的重要法寶。本文從多年的城中村改造工作中總結出幾點經驗以茲在今后推進城中村改造過程中提供參考與借鑒。

       

          一、廣州城中村改造情況概述

          廣州舊城改造引人關注,全市規劃發展區有138個“城中村”。 占據廣州城市規劃面積的22%54平方公里,廣州將在10年內計劃基本完成138條“城中村”改造任務。整治改造城中村將分為兩類模式。位于城市重點功能區、對完善城市功能和提升產業結構有較大影響的52條城中村,將以整體拆除重建為主。對位于城市重點功能區外,但環境較差、公共服務配套設施不完善的86條城中村,將在基本不涉及房屋拆遷的基礎上,改善居住環境和配套設施,清拆違章建筑、抽疏密度。爭取用3-5年時間基本完成52個城中村的全面改造任務。

       

          二、廣州市城中村改造的相關政策措施及存在問題

          廣州市城中村改造實行“政府主導,以村為主,一村一策”的原則。

          政府主導

          現在確定的基本原則,就是政府主導,村集體經濟組織作為城中村改造的主體?!罢鲗А狈矫?,廣州市專門成立了“三舊”改造辦公室(正局級),由市國土房管局、市建委和市規劃局抽調精兵強將集中辦公推進城中村改造。

      一村一策

      在城中村改造之初就確定了“一村一策”的原則,每個村都有自己的具體情況,一種模式很難在所有村都適合采用。即確立了村集體作為城中村改造的主體地位?!皩嵤┤娓脑斓某侵写?,根據村集體經濟組織意愿,可以通過公開出讓或自主改造協議出讓兩種模式進行?!痹谌绾瓮七M城中村改造上,廣州探索了十多年,從最初的拒絕開發商由政府主導,到政府主導引進開發商,最后形成了政府主導、村民自愿、社會參與的開發模式。這期間,具標志性意義的便是獵德村改造。獵德村改造后來被譽為城中村改造的典范,其意義就在于使得城中村改造走上了公開出讓土地融資的新模式。即由開發商墊付資金、政府出臺政策、村委會協助的模式。此后的城中村項目,大都由村集體直接跟開發企業進行協商談判或者由村集體自己進行改造。由開發商跟村民集體合作,雙方談判后,分兩塊地:一塊建設居民房提供給村民居住,另一塊蓋商品樓宇進行銷售,而政府不需投入資金便實現改造目的,由此達到三贏的結局。在以集體經濟組織作為改造主體的前提下,改造模式無非兩種——引進開發商和村集體自籌資金

      政策解放

           廣州市城中村改造在結合廣東省《關于推進“三舊”改造促進節約集約用地的若干意見》下,出臺了一系列的政策指引,包括《關于加快推進“三舊”改造工作的意見》、《關于廣州市推進舊城更新改造的實施意見》、《關于廣州市推進“城中村”(舊村)整治改造的實施意見》《進一步規范城中村改造的有關程序》(試行)等相關政策,明確了自主開發的原則,這極大地提高了開發主體的積極性,將進一步加快推進廣州市“城中村”整治改造。

           存在問題:

          1)、過于樂觀,沒有做好前期的摸查和經濟測算工作,未能平衡村民的利益需求和政府允許興建的面積之間的矛盾。

           2)、在開發推進過程,程序不規范,工作手段單一,容易使改造的成果受到質疑

      3)、沒有對可能出現的風險和糾紛做充分的準備

       

          三、律師事務所參與城中村改造的作用

       

           本人在2001年開始,已經參與城中村改造項目,當時在沒有“三舊改造”政策的前提下,先試先行,通過大量的實踐工作,積累了一定的實踐經驗。目前,廣悅律師事務所應邀請,參與到石牌村、潭村、員村的城中村改造建設項目擔任專項顧問,并未改造的每一個環節提供專業意見?,F就律師事務所作為第三方專業機構參與到城中村改造項目中的作用和在改造過程中積累的一些經驗和大家分享一下。

             1有助于彌補村集體在城中村改造上的經驗和技術上的不足;

          城中村改造過程中出現的大部分問題,其實在技術上是可以避免的。而現時在城中村改造的過程中,一方面政府作為“裁判員”的角色不適宜直接參與到城中村改造的每個具體細節,另一方面,作為改造主體的村集體組織缺乏改造的經驗和相應的專業技術知識,這種脫節往往造成了許多本可以避免的矛盾和糾紛發生。

           通過引入有經驗的專業顧問機構,能夠協助政府解決上述問題。一方面,能規范、引導村集體按照現有政策、法規規定的程序按部就班地對城中村進行有序改造;另一方面,能協助村集體制定一系列比較完善的涉及城中村改造的重要法律文件(如最重要的《拆遷補償和回遷安置方案》)。此外,律師事務所作為顧問機構,能夠全過程地參與到城中村改造的每一個環節,起到全方位的輔導和保駕護航作用,同時在一定程度上,也能充當政府和村之間的橋梁,把政府的相關政策、法規和指引灌輸、落實到城中村改造的過程中執行。

           2)、有助于在改造的全過程中依法切實保護好村集體和村民的合法權益

          通過引入房地產發展商進行城中村改造現在已經成為了主要的趨。對于實力雄厚的發展商來說,不僅在長期的實踐中已經積累起比較豐富的經驗,而且背后擁有大量的專業團隊,聘用了一大批專業人士(如律師、會計師等)作為后盾。但相反,幾乎所有的村集體都是第一次參與進行城中村改造,經驗和專業知識均十分有限。因此無論從一開始的談判以至于在整個改造的過程中,從專業和技術上來說,村集體往往處于弱勢的不對等地位。因此,這種實力和地位的不對等將很難確保村集體和村民的合法權益在合同上得到有效的保障,如一旦在改造的過程中發生村集體或村民合法權益受損的情況,不僅在經濟造勢損失,嚴重的甚至會引發村民集體上訪等維穩問題的發生。

           以本人的實踐經驗來看,村集體在改造過程中通過引入有經驗的律師事務所,將從很大程度上打破這種實力不對等的局面。在談判的過程中,通過律師事務所的介入,合同上的風險和漏洞基本上能夠得以避免;在改造實施的全過程中,律師所作為專項顧問,能在一定程度上承擔起到監督發展商落實各項改造措施、切實履行合同義務的職能。而且,一旦發現可能出現的糾紛和矛盾,可以提前提醒村集體做好防范措施,制定相應的應對方案,最大限度地保障村集體和村民的合法權益不受損害,間接地為維護改造過程的穩定和和諧提供有力的保駕護航。

           與此同時,律師事務所一方面既能依法維護村集體和村民的合法權益,但另一方面也能在村和發展商之間起到“潤滑劑”的作用,在談判的過程中或雙方發生糾紛的時候,可以為村集體和村民正確解讀各種政策和法規,最大限度地避免因村集體或村民在知識層面的不足或對政策法規的理解錯誤而產生的各種各樣誤會,推動村和發展商之間的合作能夠在依法、和諧的氣氛中更有效率地進行。

           3)、有利于政府預防和提前介入在城中村改造過程中產生的各種糾紛,實現矛盾解決的“關口前移”,協助政府和諧、有序地推進城中村改造。

           在城中村改造的過程中,或多或少的糾紛是不可避免的。如何能把各種大大小小的矛盾,特別是一些涉及眾多村民利益的“群體性”糾紛控制和平息在“萌芽”階段,是保障城中村改造能否和諧、穩定進行的關鍵。

           律師事務所作為城中村改造的專項顧問,由于參與到改造的每一個具體環節,同時基于自身的專業素養,往往可以最先發現和獲知各種矛盾和糾紛的發生。在矛盾形成的初期階段,律師事務所通常會著力通過各種合法的手段,協助村集體進行深入的政策、法律宣傳,盡量將各種矛盾化解在初始狀態,必要時,還將及時上報、協調各政府職能部門共同參與。而一旦糾紛出現后,律師事務所不但可以立即著手制定相應的應對方案,同時還能引導村集體采取合法的方式予以解決,避免進一步激發矛盾,最大限度地實現把解決糾紛的“關口”前移。

           除此之外,對于有志參與城中村改造的企業來說,我們還有以下一些建議:一是在啟動改造項目前,應充分了解改造地區的城市總體規劃布局,以及政府最新的政策動向;二是在決定參與城中村改造工作后,應盡早提前介入,特別要重視前期的數據測量和拆遷補償條件等摸查工作;三是積極協助改造單位對被拆遷人進行充分、廣泛的宣傳工作,取得大部分被拆遷人的理解和同意;四是嚴格遵守城中村改造的流程指引進行改造建設;五是尊重科學和專業,主動指導、配合改造單位制定符合被拆遷人利益的拆遷補償和回遷安置方案;六是要注重城中村的歷史和文化保育,對具有紀念價值的祠堂等建筑物應充分尊重原住民的意見給予保留或整體搬遷重建。

       

          綜上所述,城中村改造工作是一項復雜的系統工程,關乎到數以萬計村民的切身利益,也關乎到廣州在邁向國際化大都市的進程中能走出重要的一步。政府既要肩負著建設美好廣州的宏偉目標,同時亦必須確保城市建設在穩定、和諧的環境和氣氛中有序進行。因此,城中村改造成為了考驗政府和人民智慧的一項重要工作。 “三舊改造”作為我省特有的政策,實施至今時間不長,許多手段和措施都是在“先行先試”的過程中,本文僅以既往的實踐經驗,結合一些已經行之有效的方法,對城中村改造提出一些意見和建議,謹供有志于參與城中村改造的各級政府、企業以及村集體參考。

       

            (供稿:市工商聯執委、廣東廣悅律師事務所主任律師  黃山)

       

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